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千赢国际娱乐|信誉平台
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作者:千赢国际娱乐|信誉平台咨询 周永清 高级经理
从2013年开始,我国经济步入增长速度换挡期,地方政府的债务风险开始暴露,在此背景下,我国政府开始推动PPP模式成为补充基础设施建设资金的重要方式。随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号文)以及财政部后续6个政策性指引文件的颁布,形成了我国PPP模式运作的管理体系,PPP模式在我国迎来了新一轮应用推广的高潮。后续也不断颁布文件以指引PPP模式规范有序开展,其中不乏要求开展物有所值评价的文件。

一、我国物有所值评价的相关规定
《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)首次提出对拟采用政府和社会资本合作模式的千赢国际娱乐进行筛选时,除传统的千赢国际娱乐评估论证外,还要积极借鉴物有所值(VALUE FOR MONEY,VFM)评价理念和方法。
其后,《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《关于进一步做好政府和社会资本合作千赢国际娱乐示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金〔2015〕166号)等文件对千赢国际娱乐开展物有所值评价的方式方法有所描述,也均要求千赢国际娱乐要开展物有所值评价,但由于没有明确的物有所值评价操作指引,期间的PPP千赢国际娱乐多数没有开展物有所值评价。
直至《关于印发PPP物有所值评价指引(试行)的通知》(财金〔2015〕167号)的出台,才使PPP千赢国际娱乐的物有所值评价走上正道。

二、我国物有所值定性评价现状
(一)我国现有的定性评价体系目前,我国开展物有所值定性评价工作几乎多以财政部财金〔2015〕167号文的规定为指引。虽然167号文为试行文件,且时至今日已经过期,同时财政部于2016年10月24日颁布《关于征求政府和社会资本合作物有所值评价指引(修订版征求意见稿)意见的函》(财办金〔2016〕118号),对167号进行了部分修订,并约定该修订版征求意见稿于印发之日生效,但至今未有印发版本颁布。因此在千赢国际娱乐实际开展物有所值评价时几乎都是参照167号文执行。
(二)现有操作问题及难点因指引规定评分结果在60分(含)以上的即通过定性评价,而且大多数千赢国际娱乐开展物有所值定性评价时都流于形式,因此在实践中,对于评价指标选取,评价打分等存在或多或少的问题,多数千赢国际娱乐没能真正对采用PPP模式是否物有所值作出公允的判断和评价。
01
指标体系不完善
我们目前在开展物有所值定性评价时,几乎都是按照财金〔2015〕167号文的规定来进行。而167号文中六项基本定性评价指标和补充评价指标主要围绕千赢国际娱乐进行,但千赢国际娱乐之所以采用PPP模式实施,其主要目标之一就是扩大基础设施和公用服务的融资渠道,增加或加快公共产品和公共服务的供给,因此及时了解公众的需求、千赢国际娱乐带来的外部效益也是十分必要的。另外,在全国上下一致努力防范化解地方政府债务风险的大背景下,许多地方政府对于政府付费类PPP千赢国际娱乐谨慎推行,而对具有使用者付费收益来源的千赢国际娱乐备受地方政府青睐,虽然使用者付费收入不是PPP成功的必要条件,但使用者付费收入越高,越能减轻公共部门的负担,千赢国际娱乐越物有所值。而目前的物有所值定性评价指标体系在这些方面还比较欠缺,将导致千赢国际娱乐开展物有所值定性评价不够全面,评价不够精准。
02
评价标准宽泛模糊
在财金167号文中,对于六项基本评价指标尚有简要说明,然而关于补充指标仅进行简单列举,未进行任何阐释说明。要求专家将指标按五个等级进行评价打分,咨询机构在选取指标时不进行详细分析,专家很难在评价会议现场进行切合实际的评分。然而由于没有文件对指标进行细化说明,各咨询机构均根据各自的理解及经验进行说明,但毕竟各行各业千赢国际娱乐各咨询机构人员专业能力参差不齐,如果咨询机构对各指标进行解释说明时有失偏颇,那么将造成专家给出的物有所值定性评价不准确。

例如:167号文中基本指标全生命周期整合程度的描述为主要考核在千赢国际娱乐全生命周期内,千赢国际娱乐设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。而千赢国际娱乐各环节是否能实现长期、充分整合,与千赢国际娱乐本身性质还息息相关,如果是存量千赢国际娱乐,不存在将设计环节纳入,但如果是园区片区开发类千赢国际娱乐,则需要将规划一并纳入则更利于千赢国际娱乐后期实施;风险识别与分配指标主要考核在千赢国际娱乐全生命周期内,各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。由于PPP千赢国际娱乐合作期限长、风险本身具有不确定性,因此在整个合作期内的风险难以预测。虽然财政部财金〔2014〕156号文附件PPP千赢国际娱乐合同指南对PPP千赢国际娱乐风险分配提供了一套原则,同时也列举了一些主要的风险因子,但对土地获取、千赢国际娱乐审批等风险承担主体并没有明确,而风险的发现和评估往往需要以以往数据作为参照,目前国内的风险评价系统还处在初级阶段,没有扎实的数据支撑,此时就需要发挥政府和咨询机构在评估风险时的主观能动性,对各千赢国际娱乐的风险进行主观假设,但正是由于风险评估的假设性,可能导致风险识别和分配时难以客观准确。
而无论基本指标还是补充指标,在没有文件指引对各指标进行详细说明的情况下,都需要发挥政府和咨询机构的主观能动性对千赢国际娱乐各指标进行阐述说明,那么专家在进行评价打分时也无法做到客观准确。
三、关于改进物有所值定性评价的建议
从2014年PPP迎来高潮,2015年至2017年全国PPP千赢国际娱乐如火如荼的进行,到今年全国范围内各地的清库整改,PPP进入规范化、精细化发展。今年之所以大范围清库整改,也是由于前几年千赢国际娱乐前期工作不深入、不规范、不到位,导致千赢国际娱乐进入运营期即出现各种各样的问题。而其中不乏物有所值评价没做或做的不足的千赢国际娱乐被清库整改,随着本轮PPP高质量严要求的规范实施,又恰逢167号文过期之时,那么对物有所值定性评价体系进行完善、精准则势在必行,才能保证千赢国际娱乐在未来健康可持续的运营。下面主要就上述实操中的问题及难点提出几点建议:
01
完善指标体系
虽然财金167号文已列举较多较全面的定性评价指标,但在目前地方政府融资渠道受限与公共服务需求高涨极为不匹配的情况下,即使千赢国际娱乐采用PPP模式未能明显降低建设和运营成本,也应充分考虑PPP模式对加大公共服务供给所带来的外部效益,例如文旅类、轨道交通类、水环境治理等千赢国际娱乐,该类千赢国际娱乐的建设成本普遍较高,而相应的使用者付费仅包括门票、物业、广告、停车费等,相较于大额的建设成本,可谓杯水车薪,但通过此类千赢国际娱乐的建设并成功运营,可解决当地部分就业问题,促进当地经济水平的提升,同时旅游业发展之后,当地知名度将得到显著提升,对于当地经济、政治等的带动作用非常明显;同理,轨道交通类千赢国际娱乐的成功运营将改善当地交通,提升人居出行质量,对于轨道周边的经济也有一定带动作用;水环境类千赢国际娱乐的成功运营将改善当地环境,对于当地产生的环境效益不言而喻。
且由于PPP千赢国际娱乐主要是提供社会公共服务和产品,在现有物有所值定性评价指标中加入公众需求、外部效益(包括经济、政治、环境等)等指标,将促使我们在进行千赢国际娱乐论证的过程中去了解公众的需求,了解千赢国际娱乐带来的外部效益,才能保证千赢国际娱乐在未来健康可持续运营。
因此,我们在进行物有所值定性评价时,尤其针对一些特殊的千赢国际娱乐(例如文旅类、水环境治理类、轨道交通类、医疗卫生教育类PPP千赢国际娱乐),建议补充公众需求以及采用PPP模式所能带来的外部效益等内容指标。同时还可根据千赢国际娱乐实际情况,适当补充千赢国际娱乐自偿性(主要是使用者付费收益、千赢国际娱乐可挖掘的经营性潜力等内容)指标,以使千赢国际娱乐可以做到全方位、多角度的开展物有所值定性评价,使得评价更精准。
02
细化评价标准
由于目前在物有所值定性评价时多参照167号文进行,因而在实际定性评价时常常出现咨询机构对定性评价指标理解不一导致专家打分时意见分歧较大,使得定性评价不够客观准确。因此,我们在进行物有所值定性评价时,建议尽量将定性评价指标阐述详尽,尤其是基本指标能够细化至二级甚至三级子指标,分别赋予二级三级子指标相应的权重,分别对二级三级指标打分,再按权重统计至一级指标,最后进行定性评价的总分计算。例如下表:
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另外,正如前文所述,不同行业,其关注的重点有所不同。因此我们在开展物有所值定性评价时,应根据行业特性设置指标,如前文建议增加的外部效益指标,该指标即可从行业特殊性展开,进行深度分解,再对各细化指标进行评价(例如片区开发千赢国际娱乐,其外部效益指标可细化为当地就业率提升、带动当地经济发展、当地GDP贡献等二三级指标),方可对千赢国际娱乐的物有所值进行全方位的定性评价。
03
增加专家组成员专业领域
虽然167号文对专家组成员的专业已经列举了包括财政、资产评估、会计、金融、行业、千赢国际娱乐技术、千赢国际娱乐管理和法律的九大专业,但随着PPP千赢国际娱乐渗入到园区(片区)、环境、教育、医疗、养老等领域,而上述领域的专业性要求极高,因此在进行物有所值定性评价时,对于专家的专业要求相应提高,因此定性评价专家需要选取一名与千赢国际娱乐行业特性相适应的专家,例如区域规划发展、千赢国际娱乐运营管理、环境保护、教育、医疗、养老等行业领域的专家,方可做到千赢国际娱乐在物有所值定性评价时专业方面的精准。
 作者介绍


周永清 上海千赢国际娱乐|信誉平台投资咨询有限公司  高级经理周女士自2011年起为三十余个基础设施行业千赢国际娱乐提供咨询服务,在供水、污水、垃圾、道路、片区开发、医养、教育等领域具有丰富的操作经验,擅长PPP千赢国际娱乐经济评价、协议谈判、招投标及政府采购等。