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千赢国际娱乐|信誉平台


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作者:上海千赢国际娱乐|信誉平台投资咨询有限公司 陈铁峰 经理

一、TOT起源

2002年底,建设部城建司出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城[2002]272号),该意见是我国针对广义PPP领域出台的第一部特许经营法律法规。借272号文的东风,2003年起全国第一次掀起特许经营千赢国际娱乐的高潮,也是在此期间,除BOT模式外,TOT也被引入特许经营千赢国际娱乐的运作方式中。
虽然在特许经营领域中TOT模式已被广泛应用,但直到2014年才第一次被明确写入我国的法律法规中,《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)提到PPP千赢国际娱乐运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交等。此外,113号文还对TOT定义为:转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或千赢国际娱乐公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的千赢国际娱乐运作方式。其余提及TOT的法律法规,如国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令[2015]25号)等沿用113号文提出的TOT定义。

二、运用TOT的重要意义

早在本轮PPP热潮刚起步时,国办发[2015]42号文即提出“化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务千赢国际娱乐转型为政府和社会资本合作千赢国际娱乐,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生千赢国际娱乐建设。”
2017年,国家发改委就加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产专门发文,《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)提出“积极推广PPP模式,加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环,有利于拓宽基础设施建设资金来源,减轻地方政府债务负担;有利于化解民营企业融资能力不足问题,更好地吸引民间资本进入基础设施领域,丰富民营企业投资方式;有利于吸引具有较强运营能力的社会资本,提高基础设施千赢国际娱乐运营效率,降低运营成本;有利于推进国有企业混合所有制改革,促进各种所有制经济共同发展;有利于加快补齐基础设施短板,推进供给侧结构性改革”、“对拟采取PPP模式的存量基础设施千赢国际娱乐,根据千赢国际娱乐特点和具体情况,可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式,将千赢国际娱乐的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。”
结合实践中了解到的地方政府诉求,本阶段采用TOT模式最主要的作用为化解地方债务以及盘活存量资产。

三、TOT模式在实践中困惑及思考


(一)存量资产转让客体
财金〔2014〕113号对TOT的定义是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或千赢国际娱乐公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的千赢国际娱乐运作方式。发改投资〔2017〕1266号对TOT的描述是对拟采取PPP模式的存量基础设施千赢国际娱乐,根据千赢国际娱乐特点和具体情况,可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式,将千赢国际娱乐的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。比较财政部和发改委发布的政策法规对TOT的描述可以发现,发改委对TOT可以转让的客体范畴更广,其认为千赢国际娱乐的资产所有权、股权、经营权、收费权等均可进行转让,而财政部对TOT的定义仅仅只包括了存量资产所有权。而实践中,由于《企业国有资产交易监督管理办法》对国有资产转让的程序、方式等均进行了法律规定,如国有资产所有权进行转让需要在产权交易中心进行,而对于经营权转让则在满足特定的条件下允许协议转让,因此国内TOT千赢国际娱乐绝大多数均采用经营权转让方式进行。虽然113号文对TOT的定义中并未提及经营权转让,但已纳入政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台千赢国际娱乐库的TOT大多均采用经营权转让方式,故此可认为财政部对采用经营权转让方式的TOT千赢国际娱乐表示认可。

(二)经营转转让主体
目前国内TOT千赢国际娱乐大多采取政府先从地方国有公司收回千赢国际娱乐,后授予千赢国际娱乐公司经营权,由其在合作期内负责千赢国际娱乐设施的运营及维护管理,合作期满后将千赢国际娱乐设施设备移交给政府。仔细推敲该种运作模式,TOT中的第一个T翻译为转让存在疑义。
首先,政府直接授予千赢国际娱乐公司经营权的过程中不存在转让。
其次,在实践中地方国有公司为了实现现金流入增加、融资能力增强等目的,更愿意采用地方国有公司直接将资产所有权、经营权或收益权等转让给千赢国际娱乐公司,并从千赢国际娱乐公司处获得相应对价。该种方式在实践中不可避免的会遇上一个问题,即地方国有公司是否可直接转让经营权,更深层次的问题是该种经营权是否是特许经营权,属于行政权力的范畴,必须由政府进行授予。
关于特许经营的概念国内可追溯至1995年8月国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权千赢国际娱乐审批管理有关问题的通知》,提到“本通知所称外商投资特许权千赢国际娱乐,是指外商建设—运营—移交的基础设施千赢国际娱乐。政府部门通过特许权协议,在规定的时间内,将千赢国际娱乐授予外商为特许权千赢国际娱乐成立的千赢国际娱乐公司,由千赢国际娱乐公司负责该千赢国际娱乐的投融资、建设、运营和维护。特许期满,千赢国际娱乐公司将特许权千赢国际娱乐的设施无偿移交给政府部门”。之后,建设部《市政公用事业特许经营管理办法》(第126号,2004年5月1日施行)第二条规定:“本办法所称市政公用事业特许经营,是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(第25号,2015年6月1日起施行)第三条规定:“本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。”从上述文件可归纳出共同之处,特许经营的授予主体为政府,通过采用竞争方式在基础设施和公共事业领域选择经营者,因此实践中只要谈及特许经营权,官方、从业者等更多偏向于政府行政许可范畴。
而经营权常见于PPP协议,关于特许经营权和经营权之间的区别,官方、专家、学者、从业人员意见不一,对于TOT模式中转移的经营权是否为特许均无定论。因此在实践中是否可以地方国有公司作为主体转让经营权仍存在争议。

(三)经营权的资产属性
1996年交通部发布的《公路经营权有偿转让管理办法》明确提到“公路经营权是依托在公路实物资产上的无形资产,是指经省级以上人民政府批准,对已建成通车公路设施允许收取车辆行费的收费权和由交通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设施的经营权。”在实践中,从业人员也普遍将基础设施经营权认定为一项无形资产。
但在营改增之前,国家税务总局关于印发《营业税税目注释(试行稿)》的通知(国税发[1993]149号)对无形资产的注释为:无形资产,是指不具实物形态、但能带来经济利益的资产。本税目的征收范围包括:转让土地使用权、转让商标权、转让专利权、转让非专利技术、转让著作权、转让商誉。其列举的范畴无法为PPP领域中的基础设施经营权做出理论依据。2016年,《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税〔2016〕36号)对无形资产外延的更新充实,《销售服务、无形资产、不动产注释》明确:无形资产,是指不具实物形态,但能带来经济利益的资产,包括技术、商标、著作权、商誉、自然资源使用权和其他权益性无形资产。其中,自然资源使用权,包括土地使用权、海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和其他自然资源使用权。其他权益性无形资产,包括基础设施资产经营权、公共事业特许权、配额、经营权(包括特许经营权、连锁经营权、其他经营权)、经销权、分销权、代理权、会员权、席位权、网络游戏虚拟道具、域名、名称权、肖像权、冠名权、转会费等。该通知的发布,明确了基础设施资产经营权和公共事业特许权认定为其他权益性无形资产。

(四)经营权转让适用税目及税率
按照财税〔2016〕36号的注释,基础设施资产经营权和公共事业特许权作为其他权益性无形资产,应视为销售无形资产,适用的增值税率为6%。然而实践中,不少地方税务部门认为经营权转让实质就是实物资产的租赁行为,按照租赁税目计税,经营租赁服务应税行为包括有形动产经营租赁服务和不动产经营租赁服务,其对应的增值税税率分别16%和10%。
因此笔者所了解的各地对经营权转让行为的认知存在差异,具体落到纳税行为上也因认知不同造成使用的税目及税率不同。