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千赢国际娱乐|信誉平台咨询 南京办法务顾问 苏蕾
2014年以来中国PPP迎来了大高潮时代,各地PPP千赢国际娱乐遍地开花。特别是2015年到2017上半年期间,PPP千赢国际娱乐落地规模与速度齐飞,明树数据《2017年中国PPP发展年度报告》显示,2015年-2017年三年,我国入库千赢国际娱乐个数与规模分别占2002-2017年PPP千赢国际娱乐总值的比例为77.6%和90.1%(见表1)。而在这些庞大的数据中,以PPP千赢国际娱乐打包运作的千赢国际娱乐在个数及规模上占比明显。所谓PPP千赢国际娱乐打包运作,是指采用PPP模式将区域内两个或两个以上功能相对独立的子千赢国际娱乐整体打包为一个千赢国际娱乐操作的运作模式,譬如:行政区域内多个污水千赢国际娱乐或者多个基础设施千赢国际娱乐打包为一个PPP千赢国际娱乐操作。以江苏省为例,截至2018年3月22日,江苏省已入库(管理库)千赢国际娱乐共计为229个,千赢国际娱乐总金额约为5400亿元(数据来源:财政部PPP千赢国际娱乐综合信息平台千赢国际娱乐管理库),根据笔者统计,2014-2017年江苏省入库(管理库)单体PPP千赢国际娱乐和打包PPP千赢国际娱乐个数统计数据如图1所示(仅代表个人观点),四年间年江苏省入库(管理库)PPP千赢国际娱乐包投资额分别为188亿、1571亿、1354亿及553亿元,共计3666亿元(见图2,仅代表个人观点)。
表1:2002年-2017年我国PPP入库千赢国际娱乐统计表数据来源:明树数据《2017年中国PPP发展年度报告》

图1:2014-2017年江苏省入库(管理库)PPP千赢国际娱乐个数统计图数据来源:个人根据财政部PPP千赢国际娱乐综合信息平台千赢国际娱乐管理库资料统计,统计截至2018年3月22日

图2:2014-2017年江苏省入库(管理库)PPP千赢国际娱乐包投资额统计图数据来源:个人根据财政部PPP千赢国际娱乐综合信息平台千赢国际娱乐管理库资料统计,统计截至2018年3月22日

PPP千赢国际娱乐打包运作受地方政府青睐的原因主要包括以下几点:

1、采用千赢国际娱乐打包操作能有效节省时间,减少操作成本,提高区域内PPP千赢国际娱乐落地效率,加快千赢国际娱乐建设进度。PPP千赢国际娱乐操作流程复杂,千赢国际娱乐识别、准备、采购、执行、移交环节均有严格的规范要求,一般而言,千赢国际娱乐落地之前的识别、准备、采购环节一般要花费6-12个月时间,耗时较长,若包内每个子千赢国际娱乐分别完成一次操作流程将花费更多的时间和精力,与之相比,采用千赢国际娱乐打包操作则只需要完成一次操作流程,能有效节省时间,减少咨询与采购费用,降低操作成本,提高区域内PPP千赢国际娱乐落地效率,加快千赢国际娱乐建设进度。
2、采用千赢国际娱乐打包操作能形成规模效应,降低投资成本和运营维护成本。一方面,若单个子千赢国际娱乐进行PPP操作,由于投资较小,难以对社会资本产生足够的吸引力,社会资本参与意愿不高,采用千赢国际娱乐打包操作,能吸引更多优秀的社会资本参与,充分发挥社会资本的能动性。另一方面,由一个社会资本整体完成千赢国际娱乐包的投资建设运营,能产生规模效应,避免多头、分散投资建设运营带来的衔接不畅、运营脱节等问题,降低投资成本,提高运营效率和效益,同时一个主体运营也便于政府方后期的监督管理。
3、采用千赢国际娱乐打包操作能引导市场自发组成优势组合,为千赢国际娱乐落地后高效运营创造条件。由于PPP千赢国际娱乐包内容较多,类型复杂,为满足千赢国际娱乐在资金、技术、运营层面的需求,可能需要社会资本在充分发挥自身优势的同时,积极寻找优势互补的合作伙伴,形成“强强联合”,通过组成联合体的方式参与竞争,从而为千赢国际娱乐落地后高效运营创造资金、技术、运营等条件。
PPP千赢国际娱乐包在实施操作中面临着诸多难点:

2017年以来由于合规性审查及财承空间限制(前三年入库千赢国际娱乐已挤占相当一部分财承空间)影响,入库千赢国际娱乐个数及规模呈双降趋势,但地方政府有采用PPP千赢国际娱乐打包操作的动力和需求,PPP千赢国际娱乐包的个数和规模在各省市入库千赢国际娱乐中仍占据着重要地位。由于PPP千赢国际娱乐包有着区别于单体千赢国际娱乐的特点与特性,在实施操作中面临着诸多难点:
1、子千赢国际娱乐较多,统一立项难。
2016年以来,国家发改委和财政部均对PPP千赢国际娱乐立项做出了明确要求,国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作千赢国际娱乐工作导则》的通知发改投资[2016]2231号第十条:“政府投资千赢国际娱乐的可行性研究报告应由具有相应千赢国际娱乐审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后,实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求,完善并确定PPP千赢国际娱乐实施方案……实行核准制或备案制的企业投资千赢国际娱乐,应根据《政府核准的投资千赢国际娱乐目录》及相关规定,由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。千赢国际娱乐核准或备案后,实施机构依据相关要求完善和确定PPP千赢国际娱乐实施方案。”,《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台千赢国际娱乐库管理的通知》(财办金[2017]92号)第二条第二项:“存在下列情形之一的千赢国际娱乐,不得入库:……(二)前期准备工作不到位。包括新建、改扩建千赢国际娱乐未按规定履行相关立项审批手续的”。
由于PPP千赢国际娱乐包涉及子千赢国际娱乐较多,内容丰富,类型复杂,为加快千赢国际娱乐推进,一般会针对整个PPP千赢国际娱乐包做一份可行性研究报告或千赢国际娱乐申请报告,称为“大可研”、“大立项”,在PPP千赢国际娱乐推进过程中再完成具体子千赢国际娱乐的可研、初设工作。而“大可研”、“大立项”文件内容一般较粗,可能导致PPP千赢国际娱乐实施方案中相关数据指标不够精细,给潜在社会资本投标竞争中测算预判造成难度。
2、千赢国际娱乐边界复杂,绩效考核难。
就单体PPP千赢国际娱乐而言,千赢国际娱乐建设运营内容明确、产出清晰,千赢国际娱乐用地方式单一,经营范围、合作内容简单了然。但随着PPP千赢国际娱乐包越打越大,越捆越多,涉及类型越来越复杂,千赢国际娱乐边界也越来越复杂,以某个城镇化建设千赢国际娱乐为例,千赢国际娱乐既含学校、医院等房建千赢国际娱乐,又含道路、绿化等市政千赢国际娱乐,千赢国际娱乐运营、维护内容除了日常维护养护,还有部分配套经营性内容,千赢国际娱乐用地需求较大,获取方式既涉及划拨,又涉及出让,由于整体建设期较长,还存在分批次考核、移交的问题。同时,绩效考核也是该类千赢国际娱乐的一大难点,由于每个子千赢国际娱乐都具有自身特点,行业规范与要求亦不同,因而每一类千赢国际娱乐绩效考核内容应不同,考核指标、考核流程、考核主体应充分考虑千赢国际娱乐本身的特点,考核办法既要尊重各子千赢国际娱乐的特性,同时也要从整体着眼考虑运营效果和效用。但受制于精力、专业水平及现实条件等主客观因素,现有实施机构、监管机构、咨询机构并不能在短时间内完全匹配前述要求。
3、财承压力较大,入库难。
根据财政部《政府和社会资本合作千赢国际娱乐财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)的要求,“每一年度全部PPP千赢国际娱乐需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案。同时对外公布”,虽然在该份文件中为10%的预算支出上限预留了空间,但结合财办金〔2017〕92号文关于集中清理已入库千赢国际娱乐的规定,实际上10%的比例已完全锁死。由于PPP千赢国际娱乐包一般以政府付费或可行性缺口补助(缺口补助占比超过50%)为主,千赢国际娱乐投资较大且政府承担年度付费责任较大,该类千赢国际娱乐对地方财政产生了较大压力,2017年下半年以来,在“遏制隐性债务风险、审慎开展政府付费类千赢国际娱乐”原则指导下,各省市对该类千赢国际娱乐从严把关,大大增加了入库难度。
4、千赢国际娱乐不确定性风险增加,千赢国际娱乐供地、融资等风险把控难。
PPP打包千赢国际娱乐子千赢国际娱乐较多,千赢国际娱乐的特殊性和复杂性使得千赢国际娱乐不确定性风险增加,部分子千赢国际娱乐可能无法获取或及时获取土地指标,出现千赢国际娱乐供地风险,导致千赢国际娱乐建设期延长或者千赢国际娱乐调出。2017年年末以来,PPP千赢国际娱乐融资成本增加,态势收紧,在“控制地方债务、防范金融风险”的大背景下,“融资难”已成事实,PPP千赢国际娱乐包一般投资额较大,相比于单体千赢国际娱乐,千赢国际娱乐公司具有更高的融资需求和融资压力,而PPP打包千赢国际娱乐情况相对复杂,千赢国际娱乐存在更多不确定性风险,对于金融机构来说该类风险把控难,因此千赢国际娱乐同样面临着融资风险。如何化解应对这些风险是PPP千赢国际娱乐打包运作的一个难点。
5、对社会资本要求更高,社会资本选择难。
PPP千赢国际娱乐包内容较多,类型复杂且投资较大,对于千赢国际娱乐在资金、建设、技术、运营方面都有更高的要求,选择合适的社会资本是PPP千赢国际娱乐包模式成功的基础。对于类型复杂的PPP千赢国际娱乐包,一方面同时具有多方面资质条件、业绩经验的单一主体相对较少,另一方面,若社会资本之间选择自由组合,这种博弈的合作性和非合作性导致不一定能形成最优搭配,因此面临如何选择更优社会资本的难题。
6、实施机构实施压力大,后期监管难。
关于实施机构主体资格,《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)规定:“按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的千赢国际娱乐实施机构,在授权范围内负责PPP千赢国际娱乐的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、千赢国际娱乐合同签订、千赢国际娱乐组织实施以及合作期满移交等工作”,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委六部委第25号令)规定,“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营千赢国际娱乐有关实施工作,并明确具体授权范围”。
一般在实际操作过程中,政府授权千赢国际娱乐实施机构为行业管理部门的案例较多,若PPP千赢国际娱乐包所涉子千赢国际娱乐均为同一行业主管部门监管,譬如两个物理相连的市政道路千赢国际娱乐组成PPP千赢国际娱乐包,由于管理部门的一致性,后期管理相对有利,若PPP千赢国际娱乐包所涉子千赢国际娱乐行业主管部门为两个或多个,将对选定的实施机构形成巨大的挑战。实施机构既要深度参与千赢国际娱乐实施方案和合同的编制和讨论,又要依据PPP政策要求和合同约定,进行履约管理,也要基于行政职能进行行业监管,同时还要协调其他行业主管部门完善管理工作,这类千赢国际娱乐将极大的增加实施机构的沟通和决策成本,突破了实施机构原有的职能范围和专业限制,易导致实施机构后期监管难的困境。
应对难点的几点思路
针对上述难点,笔者提出以下几点思路供探讨:
1、理性选择打包千赢国际娱乐。
选择采用千赢国际娱乐打包模式操作还是单一千赢国际娱乐分别操作不应是盲目的、轻率的,而应充分考虑子千赢国际娱乐之间的关联性以及是否有利于提高公共服务供给效率,关联性分析是指子千赢国际娱乐之间是否存在连接,服务供给主体是否一致,千赢国际娱乐采用一个主体运营是否具有较强的可实现性,公共服务供给效率分析是指采用千赢国际娱乐打包模式操作是否能有效提升管理效率,减少投资、运营成本,为社会提供更好的公共服务。笔者建议,一是要做好千赢国际娱乐的可行性研究论证等前期工作,就采用千赢国际娱乐打包模式操作的经济和社会影响进行充分论证,尽可能细化经济、技术指标。二是建议千赢国际娱乐包内子千赢国际娱乐类型差异较小,千赢国际娱乐之间关联性强,减少在运营、管理、考核等方面的障碍。
2、把握千赢国际娱乐操作节奏,扎实开展每项工作。
由于千赢国际娱乐包自身的特殊性,想在较短的时间内迅速落地并不是明智之举,一味追赶千赢国际娱乐进度可能导致千赢国际娱乐方案在全面性和细致性上存在缺憾,对于千赢国际娱乐操作的指导性不强。另外,急于求成可能使得政府方对千赢国际娱乐产出需求、选择怎样的社会资本缺乏谨慎考量,最终影响千赢国际娱乐操作质量和效果。因此,要把握千赢国际娱乐操作节奏,制定工作计划表时在千赢国际娱乐操作各个阶段预留充足的时间,扎实开展每项工作。
3、严格开展财政承受能力论证,量力而行。
在千赢国际娱乐识别过程中应严格开展财政承受能力论证,首先要综合考虑地方财政公共预算支出情况,通过分析近五年的一般公共预算支出额,参考当地经济发展综合指标,选取合理值作为未来一般公共预算支出额的增长率。增长率取值过低,对未来地方财政公共预算支出预估不足,会影响当地PPP千赢国际娱乐的发展规模,而增长率取值过高,对未来地方财政公共预算支出盲目乐观,则可能产生“虚值”,影响财政承受能力论证效果;其次,应在符合政策方向和相关规定的前提下,合理安排利用政府性基金预算,从而更为合理的测算政府一般公共预算支出责任;最后,在开展财政承受能力论证后若发现政府一般公共预算支出责任较大,可能达到或者接近警戒线时,应当通过政府决策,根据千赢国际娱乐推进必要性和紧迫性选择舍弃部分子千赢国际娱乐,量力而行,在不突破极限的前提下,促进PPP健康发展。
4、厘清千赢国际娱乐边界,细化、完善绩效考核指标。
虽然PPP千赢国际娱乐包建设、运营内容多,需求复杂,但扎实做好前期工作,有助于厘清千赢国际娱乐边界。对于咨询公司来说,第一,要认真做好调研工作,通过调研掌握千赢国际娱乐基本信息,了解政府诉求,确保千赢国际娱乐方案的撰写基础扎实、内容丰富翔实、数据真实;第二,具体千赢国际娱乐具体分析,在核心边界条件设计中要充分考虑PPP千赢国际娱乐包的特点和特性,譬如,对于整体建设期较长的千赢国际娱乐,要考虑分别进入运营期,分别考核、移交的问题;第三,要和实施机构充分沟通,对